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——学习《国务院关于投资体制改革的决定》的思考 

一、实施政府投资项目“代建制”的必然性 

长期以来，我国对政府投资项目实行的是以“指挥部”、“基建办”等“一次性业主”为运作载体的自建自管自用模式，这种模式除了难以控制“三超”（超标准、超规模、超预算）外，还很容易出现“三低”（低水平、低质量、低效益）问题。近年来，为了改变这种状况，全国各地开始探讨改革政府投资工程管理方式，其中比较有代表性的是深圳、厦门、上海等地，他们共同的特点就是实行“代建制”。“代建制”相对于以往的传统模式，在很多方面起到了积极作用，较好地控制了“三超”的弊端。不同的是，深圳实行的是“政府集中代建制”，对绝大多数政府投资工程，都交由政府专门成立的“工务局（工务署）”代建，而其他省市大都是“社会公司代建制”，由各类社会性赢利组织（公司）代建政府项目。 

今年7月26日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，不仅确立了企业在投资活动中的主体地位，营造了有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，而且明确规范了政府投资行为，改进了政府投资项目建设管理的实施方式。《决定》中第三部分就政府投资项目，提出了加快推行“代建制”的意见，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。这个《决定》，为政府投资项目的建设实施指明了方向，实施“代建制”是完善政府投资体制的必然要求，符合市场经济快速发展的客观趋势。

二、政府投资项目代建目前应该实行“集中代建”模式 

目前，国内政府投资项目代建制的模式主要就是“集中代建”和“公司代建”两种。应该说，这两种模式都符合《决定》精神，但是，笔者认为，就当前的客观条件看，应该大力推行“集中代建”。 

主要原因如下：实施代建制的根本目的，是严格控制项目投资、质量和工期。“公司代建制”可以较好地控制“三超”（超标准、超规模、超预算）的弊端，但是，由于“公司代建制”自身固有诸多缺陷，并没有从根本上改变分散建设、分散管理、低质量、低效益的问题，所以不是从根本上解决问题的最佳方式。同时，随着“公司代建制”的实施，在某些地方还带来了诸多新矛盾，一些不良现象不但没有改观，反而出现愈演愈烈趋势。主要表现在五个方面：一是代建公司属于赢利性企业，除收取代建管理费外，还收取不同比例的提成。这样一来，代建公司为赚取“提成”或追求利润最大化，必定出现压低投资、压级压价、使用低档材料、降低施工标准等问题，既影响政府投资质量和效益，又造成政府投资的流失或浪费。二是代建公司属于社会性机构，很不稳定，一旦撤销或改行，根本无法落实“质量责任终身制”。（从此角度看，甚至还不如原有的各自为政的“指挥部”、“基建办”模式）。三是目前大多数地方的代建公司尽管数量不少，但发展很不平衡，绝大多数力量薄弱，局限性强，尚不具备真正从事工程项目管理的实力。同时，在市场经济条件下，代建公司之间从自身利益出发必定出现盲目“抢饭吃”现象，导致不规范竞争行为愈演愈烈，给招标投标和日常工程管理造成被动影响。四是代建公司承接政府投资项目，透明度不高，难以避免“暗箱操作”等人为因素，极易产生腐败问题，不利于反腐倡廉。五是代建公司承接政府投资项目，仍无法实现“集中统一管理”的大方向。

事实上，政府投资项目是非赢利的、公益性的项目，这个性质决定了政府投资项目应该集中由一个专业化的、非赢利的常设专门机构，作为唯一的业主全权代表政府进行“集中代建”。这个机构的特点是：一方面，由于其属于“吃财政饭”、不以盈利为目的，所以能够对政府负责、对“质量终身制”负责，有利于实现“集中统一管理”，有利于从根本上解决拖欠工程款，有利于避免不规范行为，有利于从根本上反腐倡廉；另一方面，由于其属于专业性机构，可以充分发挥专业人才、技术和经验优势，有效控制政府投资项目的“效益、工期、质量”，有利于提高政府投资工程的管理水平、技术水平和质量水平，有利于最大限度地发挥投资效益。鉴于此，笔者认为，在当前的客观条件下，尽快组建一个专门机构，实施政府投资项目“集中代建”，对提高政府投资效益，促进反腐倡廉，显得非常必要和切合实际。待市场经济进一步完善、各类代建公司进一步成熟后，可逐步试点推行“公司代建制”。 

三、对政府投资项目“集中代建制”的运作设想 

政府投资项目集中代建的专门机构,其运作特点应该是： 

（一）职能定位：是政府投资项目的执行机构，代表政府行使政府投资项目的业主职能，负责政府投资的市政工程、房屋建筑工程、公益性工程的集中统一管理和组织实施工作。 

（二）编制性质：为全额拨款事业单位，隶属于当地市建委。全额拨款的目的是避免收取项目管理费，同时财政统一支付工程款，使其只做事、不见钱，成为真正的“清水衙门”。 

（三）主要职能： 

1.代表市政府行使业主职能和项目管理职能,具体负责市政府投资的非盈利性建设项目的集中统一管理和组织实施工作； 

2.参与编制市政府投资市政基础设施工程项目的中长期建设规划和年度计划； 

3.参与或负责市政府投资建设工程项目的项目建议、计划立项、可行性研究、用地许可、地质勘察、方案设计、初步设计、项目概算及相关文件的编制和报批等前期工作； 

4.根据计划部门下达的政府投资项目计划，组织施工图设计与审查，编制项目预算并报有关部门审批； 

5.协助国土主管部门做好政府投资建设工程项目的征地拆迁工作，负责项目的施工报建、招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作； 

6.负责政府投资建设工程项目施工全过程的协调和监管； 

7.负责编制政府投资建设工程项目的结算、竣工决算并送审，组织有关单位进行工程竣工验收，办理产权登记和资产移交手续。 

（四）监督措施： 

1.承接政府投资项目，必须按政府批准的投资计划建设，依法接受计划、财政、建设、审计、监察等部门的监督； 

2.制订工程标底、签订合同及现场签证，必须经审计部门审查，接受审计部门的监督； 

3.工程招投标，包括投标单位的资格预审，必须依接受建设部门和监察部门的监督； 

4.负责工程款计量把关，由财政部门直接支付工程款，接受财政部门的监督。

（李大昆）